La caída del precio del petróleo en torno al 50% significa para Argentina volver a poner a prueba su dificultad histórica para adaptar la política petrolera al cambio de escenario internacional, optimizar la producción y lograr el autoabastecimiento. Oportunidades y lineamientos.
En el escenario actual, a diferencia del shock ascendente de precios disparados por el poder oligopólico de la OPEP en los ´70, nos encontramos frente a un shock descendente, originado entre otros factores, por los cambios en la estructura de la oferta y la demanda mundial de crudo y derivados.
Pero antes de analizar el presente, es necesario remontarse a la experiencia mundial. Tras los shocks petroleros de 1973/74 y 1979/80, las respuestas estratégicas de distintos países apuntaron a dos tipos de modelos. Por un lado, el ‘modelo conservacionista’, que incluyó a países de la OECD, a través de políticas de conservación y sustitución, cambiaron hábitos de consumo, y a fines de los ’70 ya habían reducido en un 20% la cantidad de petróleo requerida por unidad de PBI. El éxito logrado con la mayor eficiencia energética fue tal que su impacto sobre la demanda condujo al retroceso real del precio del crudo y a una creciente capacidad ociosa del parque refinador mundial al promediar los ’80.
El otro modelo fue el ‘optimizador’ de renta y producción, aplicado por países como México, Brasil, Colombia y también por Canadá, Noruega y Reino Unido. Con diferentes grados de regulación, el objetivo común fue el de incrementar las reservas, la producción y las exportaciones, en el marco de políticas y estrategias anticipatorias, como el caso de Brasil, donde el primer shock petrolero encontró a Petrobras saliendo de una tecnología de prospección ‘on-shore’ hacia una ‘off-shore’.
Más recientemente, el desarrollo de yacimientos de petróleo y gas no convencional (shale oil & gas) fue de tal magnitud y eficiencia que le ha facilitado un reposicionamiento estratégico al primer consumidor mundial, Estados Unidos, como gran productor y potencial exportador.
En el caso de Argentina, la polémica de cómo lograr el autoabastecimiento y aprovechar el potencial del sector se viene replanteando aunque sin logros sostenibles desde los ´50, cuando el país enfrentaba una situación crítica de balance de pagos y el Presidente Perón firmó el decreto 6688/55 por el cual proponía incorporar a la subsidiaria de la California Standard Oil para la explotación de nuevos yacimientos, hasta la actualidad.
A partir de esa decisión controvertida, que dio lugar a no pocas polémicas internas en el peronismo, pero que se trataba de una decisión pragmática y necesaria en aquella coyuntura para revertir el déficit generado por las crecientes importaciones de combustibles, ha transcurrido un ciclo prolongado, a lo largo del cual el autoabastecimiento ha sido alcanzado sólo por cortos períodos.
En el ciclo de largo plazo desde los ´50 hasta la actualidad, se sucedieron políticas que mostraron diversas manifestaciones de irracionalidad y miopía; entre ellas cabe mencionar la falta de continuidad de las políticas de los gobiernos en materia de contratos, precios e inversiones, la ausencia de flexibilidad en las políticas de precios para aprovechar la renta petrolera acorde a los cambios en el precio del petróleo en el mercado internacional, y la no-adaptación a las tendencias de eficiencia energética en el consumo de energía que se implementaron en la mayoría de los países que eran importadores netos de petróleo durante los ´70 y los ´80.
Por ejemplo, los gobiernos optaron, salvo excepciones, por mantener los precios del petróleo pagados al productor significativamente por debajo del precio internacional, en particular los de transferencia a la empresa estatal YPF, pero mayores precios a los productores contratistas, mientras que los precios de venta de los combustibles fueron utilizados con una doble finalidad de recaudación fiscal a través del impuesto a los combustibles por un lado, y como variable pivote para controlar la inflación por el otro.
En otros términos, la pricing policy para la industria petrolera no formó parte de una política racional para el sector, sino que estuvo focalizada en objetivos fiscales y de control de precios.
Lineamientos para escenarios futuros
Las políticas racionales y eficientes para el futuro deberían tenerse en cuenta los siguientes lineamientos básicos.
1. Racionalidad en políticas de precios. Establecer criterios económicos racionales en la fijación de precios de los hidrocarburos y derivados, los que deben contemplar las elasticidades precio e ingreso de corto y largo plazo, evitando que el sistema de precios genere excesos de demanda por precios subsidiados al consumo, frente a desaceleración de la oferta por precios no rentables pagados al productor.
2. Distribución de la renta. Acordar un marco sustentable de distribución de la renta entre el Estado Nacional, las Provincias y el sector privado.
3. Inversión y Financiamiento. El plan de inversiones y financiamiento para la exploración, explotación y desarrollo de los recursos convencionales se deberán financiar en el mercado de capitales internacional y doméstico.
4. Ahorro interno. El mercado de capitales doméstico ha sido hasta ahora utilizado en forma marginal para el financiamiento del sector, pero puede convertirse en una fuente esencial a partir de la Ley 26831/12.
5. Marco contractual. Marco legal-contractual transparente que asegure continuidad para todas las partes involucradas.
La historia suele dejar lecciones valiosas, aunque no siempre son aprovechadas para construir alternativas superadoras, tal como ha sucedido en el pasado con la política de hidrocarburos en Argentina.
Es de esperar que, en este caso, el país logre el autoabastecimiento en el menor plazo posible, tal como lograron hacerlo diversos países mediante la estabilidad de políticas racionales y eficientes en el largo plazo, teniendo en cuenta que el sector no debe ser considerado una fuente fiscal más, o una herramienta antiinflacionaria, sino un área estratégica clave para el crecimiento.
El autor es Doctor en Ciencias Económicas. Ex director de la Comisión Nacional de Valores.
